Die SVP-Rechtsbruch-Initiative: An der Idee der Souveränität berauscht

Das Völkerrecht ist kein Schlag des Schicksals, der die Schweiz aus dem Blauen trifft – Völkerrecht ist insbesondere für kleine Länder wie die Schweiz ein Garant für Frieden, Mitsprache und Stabilität. Es besteht im Wesentlichen aus vertraglichen Beziehungen zwischen Staaten, welche die Schweiz nach einem demokratisch legitimierten Verfahren eingegangen ist. Diese Verträge regeln die Beziehungen zwischen der Schweiz und ihren Partnerstaaten und garantieren soweit vertraglich möglich das Einhalten bestimmter Regeln. Die vertragliche Garantie, dass sich Staaten an bestimmte Regeln halten müssen, schützt die Schweiz vor Übergriffen, sie schafft ein Mitspracherecht in internationalen Organisationen oder auch in den zwischenstaatlichen Beziehungen und sie bietet uns allen Stabilität: Dank dem Völkerrecht dürfen wir davon ausgehen, dass Minimalstandards in den internationalen Beziehungen eingehalten werden.

von Stefan Schlegel

Vorrang ist nicht gleich Vorrang

Schlüssel zum Verständnis der Untauglichkeit der Initiative ist das Wort „Vorrang“, das zwei verschiedene Bedeutungen hat. Im Verhältnis von Bundesrecht und Kantonalem Recht gibt es beispielsweise einen echten Vorrang des Bundesrechts. Dies bedeutet schlicht, dass Bundesrecht das entgegenstehende kantonale Recht verdrängt. Das kantonale Recht entfaltet in diesem Bereich keine Wirkung mehr. Es ist nur noch toter Papiertiger.

Mit dem Völkerrecht ist es anders. Diesem gegenüber hätte die Bundesverfassung (bei Annahme der Alleingangs-Initiative) nur einen unechten Vorrang. Das Völkerrecht besteht im Wesentlichen aus Verträgen unter Staaten. Wenn diese durch innerstaatliches Recht verletzt werden, werden sie deswegen nicht verdrängt, sondern gebrochen. Der Sinn von Verträgen liegt in ihrer Verbindlichkeit. Wenn sie gebrochen werden, entfalten sie Konsequenzen. Welche Konsequenzen genau, das ist vom Vertragswerk abhängig. Manche völkerrechtlichen Verträge sind mit sehr wirksamen Mechanismen gegen Vertragsverletzungen ausgestattet. Dazu gehört beispielsweise die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) mit einem Gericht, das verbindlich über den Vertragsbruch entscheidet und den betroffenen Staat zur Aufhebung des Vertragsbruchs verpflichten kann; die Guillotine-Klausel in den Bilateralen Verträgen, welche einen Vertragsbruch mit dem Aufheben aller anderen Privilegien zwischen der Schweiz und der EU ahndet; oder das internationale Handelsrecht mit dem WTO-Streitbeilegungsverfahren, welches über einen Vertragsbruch entscheidet und Retorsionsmassnahmen erlaubt, wenn die rechtswidrige Situation nicht aufgelöst wird

Die Initiative regelt gar nicht, wann das Völkerrecht zu Gunsten der Verfassung zurückstehen muss, sondern, wann Völkerrecht im Namen der Verfassung gebrochen werden soll. Die Initiative würde die Schweiz regelmässig zur Vertragsbrüchigkeit zwingen. 

Indem der Text der Initiative verlangt, dass Verträge gekündigt werden müssten, die der Verfassung widersprechen (Art. 56a E-BV), gesteht der Initiativtext selber zu, dass diese Verträge der Verfassung vorgehen, solange sie in Kraft sind. 

In der falschen Etage

Dass das Völkerrecht dem Landesrecht vorgeht, selbst der Verfassung (dem höchsten Landesrecht), ist eigentlich logisch, denn es ist Vertragsrecht und somit gemeinsames Recht. Die Idee, dass ein Staat einseitig abändern kann, was er gemeinsam mit anderen Staaten festgelegt hat, ist so absurd wie die Idee, dass eine Privatperson ihre eigenen Beschlüsse über die Verträge stellen könne, die sie mit anderen Personen eingegangen ist. Ein Staat, der seine Verfassung über seine völkerrechtlichen Verpflichtungen stellen will, verhält sich so querulatorisch wie ein Mieter, der sich auf eigene Entschlüsse beruft, um seine Miete nicht mehr bezahlen zu müssen.

Dass völkerrechtliche Verträge verbindlich sind, ist eigentlich eine Selbstverständlichkeit, ist aber auch ausdrücklich in einem völkerrechtlichen Vertrag festgeschrieben, den auch die Schweiz ratifiziert hat: Die Wiener Vertragsrechtskonvention. In diesem Vertrag heisst es: „Ist ein Vertrag in Kraft, so bindet er die Vertragsparteien und ist von ihnen nach Treu und Glauben zu erfüllen.“ (Art. 26) Und: „Eine Vertragspartei kann sich nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen. (...)“ (Art. 27). Der Vorrang des Völkerrechts ergibt sich also aus dem Völkerrecht selber. Wer glaubt, dies im Landesrecht ändern zu können, der hat sich in der Etage geirrt.

Noch Fragen? 

Aber die Alleingangs-Initiative wird noch haariger: Aus Angst, durch ihre Initiative versehentlich die Verfassungsgerichtsbarkeit einzuführen, will die SVP auch den Art. 190 BV ergänzen, der in der Schweiz eine Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber Bundesgesetzen und völkerrechtlichen Verträgen bisher ausschliesst. Neu soll eine Verfassungsgerichtsbarkeit ausgeschlossen sein, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag dem Referendum unterstanden hatte. Die SVP will damit sinngemäss in die Verfassung schreiben: „Die Verfassung geht dem Völkerrecht vor, ausser das Völkerrecht hat dem Referendum unterstanden. Dann geht das Völkerrecht der Verfassung vor. Das Völkerrecht muss dann gekündigt werden, damit die Verfassung wieder vorgeht (wobei sich nach der Kündigung die Frage des Vorrangs ja gar nicht mehr stellt). Wenn das Völkerrecht nicht dem Referendum unterstand, hat die Verfassung Vorrang. Ausser dass es sich beim Völkerrecht natürlich um einen Vertrag handelt, der verbindlich bleibt, solange er in Kraft ist. Weshalb er eigentlich auch nach wie vor Vorrang hat, und daher gekündigt werden muss, damit er seinen Vorrang verliert (wie auch jenes Völkerrecht, das dem Referendum unterstanden hatte). Noch Fragen? Dieses Netz aus Widersprüchen entsteht, wenn man sich gleichzeitig über die einfache Regel hinwegsetzt, dass gemeinsam festgelegte Abmachungen nur gemeinsam wieder abgeändert werden können und über die einfache Einsicht, dass es ein Verfassungsgericht bräuchte, um festzustellen, ob ein völkerrechtlicher Vertrag eigentlich im Widerspruch zur Verfassung steht oder nicht. Im Endeffekt führt die Alleingangs-Initiative dazu, die Situation, welche die Masseneinwanderungsinitiative im Verhältnis zu den Bilateralen Verträgen geschaffen hat, auf das gesamte Völkerrecht auszudehnen: Die Initiative schafft eine gezielte Unklarheit darüber, ob der Bundesrat völkerrechtliche Verträge kündigen oder bloss brechen soll. Diese Ungewissheit kann die SVP dem Bundesrat in der Folge stets als Untätigkeit und als Missachtung des Volkswillens auslegen. Eine Situation, die politisch so fatal ist (für die Schweiz), wie sie attraktiv ist (für die SVP). 

Möglichkeit der Bindung bedeutet Souveränität

Verlieren die Staaten nicht ihre Souveränität, wenn sie Regeln eingehen, die ihrem eigenen Recht vorgehen? – Nein. Es mag paradox klingen, aber die Fähigkeit, sich wirksam verpflichten zu können und auf diese Verpflichtungen behaftet zu werden, ist für die Souveränität von Staaten eine Voraussetzung, ebenso, wie sie eine Voraussetzung für die Handlungsfähigkeit von Menschen ist. Wenn immer ein Mensch seine Interessen verfolgen möchte, in dem er mit anderen kooperiert (indem er z.B. einen Arbeits-, einen Miet- oder einen Darlehensvertrag eingeht), ist er darauf angewiesen, sich wirksam verpflichten zu können und auf die Verpflichtung behaftet werden zu könne. Sonst würden die anderen das Risiko nicht eingehen, mit ihm zu geschäften.  Wer sich nicht wirksam verpflichten kann, ist nicht handlungsfähig. So ist es auch mit Staaten. Staaten, die anderen Staaten gegenüber nicht garantieren können, sich an Verträge zu halten, weil sie diese auf Grund des Landesrechts unter Umständen brechen müssen, sind damit völkerrechtlich nicht mehr handlungsfähig. Die Alleingangs-Initiative würde die Handlungsfähigkeit der Schweiz auf die Stufe der Handlungsfähigkeit von Kindern und Entmündigten stellen, die sich ebenfalls nicht wirksam verpflichten können. Der Schweiz würde dadurch die Möglichkeit genommen, ihre Interessen durch Kooperation mit anderen Staaten zu verfolgen.

Auf der Suche nach einem Kontinent ganz für uns allein

Nicht nur die Kooperation mit anderen Staaten wäre für die Zukunft praktisch verunmöglicht, sondern auch die Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen (wie die UNO, mit der die Schweiz sogenannte Sitzstaat-Abkommen verbindet) und vor allem mit der supranationalen Organisation der EU. Die Unmöglichkeit, mit irgend einem internationalen Partner tatsächliche verbindliche Verträge einzugehen, würde nicht nur jede Weiterentwicklung der Beziehung der Schweiz zur EU verunmöglichen, es würde auch den bilateralen Weg, wie wir ihn jetzt kennen, beenden und jede andere Form einer geordneten Beziehung zur EU verunmöglichen. Egal, welche Form der Beziehung sich die Schweiz mit der EU wünscht; die Alleingangs-Initiative liesse uns nur eine Alternative: den Alleingang mitten in einem Kontinent, der immer stärker von Ko-operation unter den Staaten geprägt ist. 

Die falsche Debatte

Die Alleingangs-Initiative der SVP lenkt die Debatte in eine falsche Richtung. Die Frage, ob Verträge für die Schweiz verbindlich sind, ist müssig. Natürlich sind sie das. Interessanter wäre demgegenüber die Frage, welche Verträge die Schweiz in Zukunft eingehen soll und welche sie wieder kündigen soll und wie die Bevölkerung an dieser Entscheidung teilhaben soll. Da das Völkerrecht klarerweise wichtiger geworden ist, wäre es nicht abwegig, das Stimmvolk stärker in den Abschluss und die Kündigung von völkerrechtlichen Verträge einzubinden.

Es ist aber nicht nur dem Wert völkerrechtlicher Verträge geschuldet, sondern auch dem Schutz der unverfälschten Stimmabgabe der Stimmbürger, dass völkerrechtliche Verträge nur dann gekündigt werden, wenn ihre Kündigung an der Urne ausdrücklich verlangt worden ist, und nicht schon dann, wenn gewisse Konflikte mit dem Völkerrecht in Kauf genommen wurden.