«Es geht längst nicht mehr nur um die Schweiz – es geht um die Glaubwürdigkeit des EGMR»

Vor einem Jahr verurteilte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) die Schweiz, weil ihre unzureichende Klimapolitik die Menschenrechte der KlimaSeniorinnen verletzte. Seither streitet die Schweiz über das Urteil. Anfang März pfiff das Ministerkomitee des Europarats den Bundesrat zurück, der das Urteil salopp als “bereits umgesetzt” in der Schublade verschwinden lassen wollte. Was passiert nun mit dem Urteil? Welchen Schaden hat die Polemik bereits angerichtet? Und gibt es vergleichbare Fälle?

Rechtswissenschaftlerin Dr. iur Raffaela Kunz forscht und lehrt an der Universität Zürich zum Völkerrecht und hat ihre Dissertation zur Rolle des EGMR geschrieben. Wir haben ihr die wichtigsten Fragen zum Urteil gestellt.

1. Operation Libero: Seit einem Jahr streiten wir in der Schweiz über das Klimaurteil des EGMR. Hat die Polemik das Ansehen des EGMR in der Schweiz geschwächt?

Raffaela Kunz: Das würde ich so nicht sagen. Der EGMR befand sich in einer echten Zwickmühle. Der Klimawandel ist eine der drängendsten Fragen unserer Zeit, und viele haben mit Spannung darauf gewartet, wie sich ein Menschenrechtsgericht dazu positionieren würde. Es laufen derzeit auch vor anderen internationalen Gerichten Verfahren zu ähnlichen Fragen. Wenn der EGMR sich aus Angst vor politischer Kritik oder Souveränitätsdebatten nicht äussert, riskiert er ebenso, seine Legitimität zu untergraben.

Insofern war das Urteil auch ein notwendiger Schritt, um zu zeigen, dass Menschenrechte nicht im luftleeren Raum stehen, sondern im Kontext globaler Herausforderungen wie der Klimakrise aktiv geschützt werden müssen. Wir sollten zudem auch nicht vergessen, dass das Urteil auch in der Schweiz durchaus nicht nur auf Ablehnung gestossen ist. In einem Teil der Zivilbevölkerung und auch einem Teil der Politik wurde das Urteil sehr begrüsst. 

2. Genau. In einem offenen Brief warnen 30 Schweizer NGOs, dass “Autokraten, autoritäre Politiker und Populisten überall in Europa die offizielle Schweizer Erklärung zum EGMR-Urteil mit Gusto gegen die Rechte der Menschen in ihrem Einflussbereich verwenden werden”. Ist diese Gefahr real?

Ja, diese Gefahr ist absolut real – und sie darf keinesfalls unterschätzt werden.

Autoritäre Regierungen und populistische Kräfte in anderen Ländern könnten genau das als willkommene Vorlage nutzen, um sich ebenfalls aus der Affäre zu ziehen – nach dem Motto: Wenn selbst die Schweiz das Urteil nicht ernst nimmt, warum sollten wir es tun?

Wir wissen aus der Forschung zum Menschenrechtsschutz, dass es in solchen Fällen einen Dominoeffekt geben kann. Staaten beobachten einander genau, gerade im Bereich internationaler Gerichtsbarkeit. Nationale Gerichte zitieren Entscheidungen aus anderen Ländern (so hat beispielsweise das russische Verfassungsgericht sein deutsches und italienisches Pendant zitiert zur Rechtfertigung des Abweichens vom EGMR), Politiker verweisen auf vermeintliche Präzedenzfälle, um ihre eigene Inaktivität zu legitimieren. Wenn ein Staat also Minimalumsetzung oder faktische Nichtumsetzung als neue Normalität verkauft, wirkt das delegitimierend – nicht nur für das Urteil im konkreten Fall, sondern für den gesamten internationalen Menschenrechtsschutz.

Gerade jetzt, wo der Menschenrechtsdiskurs von vielen Seiten unter Druck steht, wäre es gefährlich, wenn ausgerechnet ein Land mit der demokratischen und menschenrechtlichen Tradition der Schweiz als Türöffner für eine solche Aushöhlung der Konventionsstandards wahrgenommen würde.

3. Der Bundesrat stellte sich auf den Standpunkt, dass die Anforderungen des EGMR-Urteils bereits erfüllt seien und wollte den Fall abschliessen. Das Ministerkomitee des Europarates, das die Umsetzung von EGMR-Urteilen überwacht, teilte aber Anfang März mit, dass die Schweiz nachbessern muss, u.a. ein CO2-Budget errechnen muss. Wie viel Spielraum hat die Schweiz nun?

Die Schweiz hat formal gesehen noch Handlungsspielraum – aber der ist enger gesteckt, als der Bundesrat es mit seiner raschen «Fall abgeschlossen»-Haltung vielleicht suggerieren wollte. Zwar hat der EGMR in seinem Urteil bewusst offen gelassen, mit welchen konkreten Mitteln die Schweiz die Konventionsverletzung beheben soll. In Rn. 657 betont der Gerichtshof, dass es Sache der Schweiz sei, unter Aufsicht des Ministerkomitees die geeigneten Massnahmen festzulegen. Doch dieser Spielraum bedeutet keineswegs, dass symbolische oder rein kosmetische Massnahmen ausreichen.

Weil der Fall als „High Complexity Case“ eingestuft wurde, gilt für ihn das verstärkte Überwachungsverfahren (im Gegensatz um Standardverfahren).

4. Wie funktioniert dieses Überwachungsverfahren? Und was passiert, wenn die Schweiz den Anforderungen nicht nachkommt?

Das System zur Überwachung von EGMR-Urteilen gehört zu den am stärksten ausgebauten im internationalen Menschenrechtsschutz. Ursprünglich politisch gedacht, wurde es durch Reformen wie den Interlaken-Prozess formalisiert und verschärft. Die Staaten müssen binnen sechs Monaten einen Umsetzungsbericht oder -plan einreichen; dieser wird in den Sitzungen des Ministerkomitees überprüft – und das so lange, bis das Gremium die Umsetzung für ausreichend hält. Neben dem Komitee selbst sorgen auch die Parlamentarische Versammlung des Europarates, der Menschenrechtskommissar und der Generalsekretär für zusätzlichen öffentlichen und politischen Druck. 

Seit einigen Jahren existiert mit der «Infringement Procedure» sogar ein Instrument, das es dem Ministerkomitee erlaubt, den EGMR erneut anzurufen, wenn ein Staat seine Umsetzungspflicht verletzt. Auch wenn dieses Instrument bisher selten eingesetzt wurde, zeigt es, wie ernst die Staaten das Verfahren nehmen müssen. Trotz allem baut das gesamte System letztlich stark auf dem Prinzip des «Naming and Shaming» – die Öffentlichkeit und der politische Druck sollen die Staaten zur Einhaltung bringen. Damit bleibt der EGMR letztlich stark von der Kooperationsbereitschaft der Staaten abhängig.

Gerade im aktuellen Fall, der international stark im Rampenlicht steht, ist nicht davon auszugehen, dass sich der EGMR oder das Ministerkomitee mit rein symbolischem Entgegenkommen zufrieden geben werden. Dazu ist der Fall – auch im Kontext wachsender Klimalitigation – zu bedeutend. Es ist deshalb kaum vorstellbar, dass die Schweiz in diesem brisanten Verfahren leicht „von der Angel gelassen“ wird.

5. Wir nehmen eine grosse Diskrepanz zwischen den Reaktionen im Ausland und in der Schweiz wahr. Wie nehmen Sie die Situation wahr?

Die von Ihnen beschriebene Diskrepanz ist tatsächlich frappant – während die KlimaSeniorinnen international als Pionierinnen der Klimarechtsdurchsetzung gefeiert werden, dominiert in der politischen Schweiz eher eine Abwehrhaltung. Wenn man sich die Umsetzungspraxis von Staaten insgesamt anschaut, ist die Haltung der Schweiz allerdings nicht unbedingt überraschend. 

Studien zeigen, dass sich Staaten extrem strategisch verhalten. Selbst liberale Demokratien wie die Schweiz neigen dazu, nur das absolut Notwendige zu tun, um formal als «urteilskonform» zu gelten – insbesondere dann, wenn die Umsetzung mit hohen politischen oder materiellen Kosten verbunden ist. Genau das ist bei Klimaschutzmassnahmen der Fall: Sie sind costly measures – finanziell, aber auch in Bezug auf politische Kapital, gesellschaftliche Kompromisse und wirtschaftliche Interessen.

Vor diesem Hintergrund ist die Zurückhaltung der Schweiz weniger überraschend: Es geht nicht nur um juristische Umsetzung, sondern um einen tiefgreifenden politischen Wandel. Statt die Chance zu nutzen, international eine Vorreiterrolle einzunehmen, scheint der Reflex aktuell eher defensiv – ja, fast gekränkt. Dieses Verhalten lässt sich auch als Versuch interpretieren, eine Form von minimalistischer Umsetzung anzustreben: symbolisches Entgegenkommen ohne substanzielle Veränderung. Wie gesagt wird das Minsiterkomittee dies in diesem Fall allerdings kaum durchgehen lassen, schon weil es selbst im Fokus der internationalen Medien steht.

6. Was ist aus Ihrer (wissenschaftlichen) Sicht das Spannendste an diesem Urteil?

Aus rechtswissenschaftlicher Sicht finde ich aktuell das Narrativ rund um den sogenannten judicial activism am spannendsten – und zwar besonders aus einer rechtssoziologischen Perspektive. Die öffentliche und politische Diskussion greift hier in meinen Augen oft zu kurz: Sie tut so, als agierten Gerichte völlig losgelöst, in einem hermetisch abgeriegelten Raum, in dem sie gleichsam mechanisch über Textauslegung entscheiden.

Dabei wird ignoriert, dass Gerichte Teil der lebendigen Rechtswirklichkeit sind – eingebettet in soziale, zunehmend globalisierte Kontexte, auf die sie reagieren und die sie zugleich mitprägen. Gerade im Menschenrechtsschutz zeigt sich, dass das Recht nicht einfach «appliziert» wird, sondern im ständigen Dialog mit gesellschaftlichen Entwicklungen steht.
 

7. Im Ständerat wurde im letzten September die Motion mit dem Titel «Der EGMR soll sich an seine Kernaufgaben erinnern» angenommen. Diese Motion stellt die Unabhängigkeit des EGMR sowie seinen Einfluss auf nationales Recht in Frage (im Nationalrat noch hängig). Wie beurteilen Sie diese Motion? 

Diese Motion reiht sich ein in eine längerfristige, skeptische Haltung gegenüber dem EGMR, wie wir sie in der Schweiz seit Jahren beobachten – ein Misstrauen, das in der Selbstbestimmungsinitiative seinen vorläufigen Höhepunkt fand. Damals wurde ganz offen infrage gestellt, ob die Schweiz überhaupt noch an Urteile des EGMR gebunden sein sollte, wenn diese im Widerspruch zur Bundesverfassung stehen. 

Die Initiative wurde zwar deutlich abgelehnt – was durchaus als Bekenntnis der Schweiz zum internationalen Menschenrechtsschutz gelesen werden kann. Doch die Grundproblematik ist damit keineswegs vom Tisch. Das Narrativ eines grundsätzlichen Widerspruchs zwischen demokratischer Selbstbestimmung und Menschenrechten, wie es insbesondere von der SVP gepflegt wird, bleibt wirksam. Gerade dieser Diskurs ist besonders irreführend – denn Demokratie ohne Schranken kann schnell zur Herrschaft der Mehrheit über die Minderheit werden.

Eine ähnliche Argumentationslinie wie in der Motion war übrigens auch schon im Zentrum der Kopenhagen-Erklärung von 2018, die vor allem von Dänemark und England vorangetrieben wurde. Damals wurde versucht, unter dem Deckmantel von «Subsidiarität» und «nationaler Souveränität» den Spielraum des EGMR erheblich zu begrenzen. Die Reaktionen auf den ersten Entwurf der dänischen Regierung waren massiv: Zahlreiche zivilgesellschaftliche Organisationen, Akademiker*innen und sogar ehemalige Richter*innen des EGMR warnten davor, dass die Erklärung auf eine schleichende Aushöhlung der Menschenrechte hinauslaufe. Dies führte zu substantiellen Anpassungen im schlussendlich verabschiedeten Dokument. 

Gerade für eine Demokratie wie die Schweiz, die auf den internationalen Rechtsstaat stolz ist, ist es gefährlich, solche Forderungen zu normalisieren. Denn was hier als «Schutz der Souveränität» verkauft wird, ist letztlich ein Versuch, sich dem internationalen Recht zu entziehen – und öffnet autoritären Regierungen in anderen Ländern Tür und Tor, Gleiches zu tun. Wir sehen hier also nicht nur eine innenpolitische Debatte, sondern auch einen Beitrag zu einem europaweiten Trend der Erosion gemeinsamer rechtsstaatlicher Standards.

8. In der Eigenwahrnehmung der Schweiz sehen wir uns gerne als Vorbild. Ist das in der Tat so?

In der Eigenwahrnehmung präsentiert sich die Schweiz oft als Vorreiterin in Sachen Menschenrechte, Neutralität und humanitärem Engagement – ein Bild, das international durchaus Anerkennung findet, etwa durch das Engagement in Genf als Sitz zahlreicher Menschenrechtsorganisationen oder durch diplomatische Vermittlungsbemühungen. Doch dieser Selbstanspruch steht in einem gewissen Widerspruch zur innenpolitischen Realität.

Mehrere Volksinitiativen mit menschenrechtswidrigen Inhalten – etwa die Minarettverbot-Initiative oder die Ausschaffungsinitiative – haben das Land wiederholt in einen Konflikt mit internationalen Verpflichtungen gebracht. 

Diese „à la carte“-Haltung gegenüber dem Völkerrecht – also die Tendenz, nur jene Verpflichtungen ernst zu nehmen, die innenpolitisch opportun erscheinen, während andere relativiert oder offen infrage gestellt werden – ist nicht spezifisch schweizerisch, sondern Teil eines besorgniserregenden globalen Trends.
Viele sehen im Einmarsch der USA in den Irak nach 9/11 einen Wendepunkt, der das Vertrauen in die Verbindlichkeit völkerrechtlicher Normen nachhaltig erschüttert hat. Seither beobachten wir ein zunehmend selektives Verhältnis zum Völkerrecht – sei es in der Missachtung von Haftbefehlen des Internationalen Strafgerichtshofs, in der Relativierung des Gewaltverbots, oder in der systematischen Verletzung des humanitären Völkerrechts in bewaffneten Konflikten.

Diese Form des „cherry pickings“ schwächt das Völkerrecht und bietet autoritären Regimen eine willkommene Vorlage, eigene Verstösse mit Verweis auf das Verhalten westlicher Staaten zu rechtfertigen. Wenn sich selbst demokratische Rechtsstaaten selektiv auf das Völkerrecht berufen, verlieren sie ihre moralische Autorität – und damit auch ihre Wirksamkeit im Einsatz für Menschenrechte weltweit.

9. Hat in der Schweiz ein Urteil des EGMR schon einmal für so viel Furore gesorgt?

Das KlimaSeniorinnen-Urteil ist in der Tat keineswegs das erste Urteil des EGMR, das in der Schweiz für grosse Wellen gesorgt hat. Der Fall Belilos gegen die Schweiz aus dem Jahr 1988 war in dieser Hinsicht mindestens ebenso brisant – und hatte tiefgreifende Konsequenzen für das schweizerische Rechtssystem. Ausgelöst durch eine Busse von 120 Franken wegen angeblicher Teilnahme an einer unbewilligten Demo, klagte Marlène Belilos bis vor den EGMR – und gewann. Der Gerichtshof stellte fest, dass ihr Recht auf ein faires Verfahren (Art. 6 EMRK) verletzt worden war, da die Lausanner Polizeikommission kein unabhängiges Gericht darstellte. 

Das Urteil führte zu tiefgreifenden Justizreformen in der Schweiz, darunter die Einführung der Rechtsweggarantie in der Bundesverfassung, heute eine unbestrittene Kerngarantie. Politisch war das Urteil zunächst jedoch hochumstritten: Der damalige CVP-Ständerat Hans Danioth beantragte sogar die Kündigung der EMRK, was nur knapp abgelehnt wurde. Auch der Fall Udeh gegen die Schweiz aus dem Jahr 2013 wurde heftig diskutiert, das Bundesgericht weigerte sich gar, dem EGMR zu folgen.

Das hängt natürlich damit zusammen, dass es sich um das erste Urteil handelt, in dem sich der EGMR explizit zum Klimawandel und den menschenrechtlichen Verpflichtungen der Staaten äussert. Der in der Schweiz – vor allem von der SVP – oft beschworene Konflikt zwischen Souveränität und Menschenrechten wird dadurch nicht nur erneut sichtbar, sondern findet nun im Scheinwerferlicht der internationalen Öffentlichkeit statt.

Zur Person: Raffaela Kunz ist Postdoktorandin und Lehrbeauftragte an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich und wird gefördert durch den Schweizerischen Nationalfonds.